Flood Re: cómo lograr que el seguro de hogar sea asequible para los británicos que residen en zonas con alto riesgo de inundación

Las inundaciones son una cuestión importante para el Reino Unido, donde una de cada seis viviendas está expuesta al riesgo de inundación, bien por aguas costeras, fluviales o superficiales (1). Normalmente, las inundaciones son causadas por fenómenos meteorológicos extremos, como precipitaciones intensas que afectan a las poblaciones del interior y borrascas y tempestades, que pueden inundar el litoral (2). En los últimos años han acaparado  los titulares de prensa como problema clave que afecta a poblaciones de todo el Reino Unido. Las inundaciones de 2014 vinieron de la mano del invierno más lluvioso desde 1766 (3). En 2015, las tempestades Desmond, Eva y Frank barrieron el Reino Unido, dejando 16.000 viviendas inundadas (4).

Puede que el Reino Unido no se vea afectado por los tornados y los incendios forestales que se dan en otras partes del mundo; sin embargo, por una combinación de factores, es especialmente susceptible a las inundaciones. Se siguen edificando casas en las llanuras de inundación debido a la ubicación pintoresca de las localidades costeras y el suelo edificable continúa siendo aun relativamente barato (5). A esto se le une  el hecho de que tradicionalmente los campos de cultivo y los espacios abiertos, abundantes en todo el país, se utilizaban para gestionar las inundaciones, puesto que el agua se absorbía en el terreno. Con el aumento de superficies asfaltadas en centros comerciales y del uso por parte de los particulares del pavimento en los  jardines para convertirlos en patios, eliminando el césped, se está alterando el sistema natural de gestión de inundaciones, puesto que el agua no puede drenar naturalmente.(6)

Se espera que el cambio climático agrave, en un futuro, el problema de las inundaciones. Un estudio reciente de la Universidad de Newcastle apunta a que el 85% de las ciudades británicas con río verán aumentar la frecuencia de las inundaciones en 2100 (7). Actualmente los daños por esta causa en el Reino Unido ascienden a 1.200 millones de libras al año (1.380 millones de euros). En la década de 2050 se espera que los daños oscilen entre 1.600 y 6.800 millones de libras al año (entre 1.840 y 7.800 millones de euros)(8).

Flood Re se creó para dar respuesta a este problema. Tanto el Gobierno como la industria aseguradora decidieron que hacía falta una solución colaborativa para abordar este asunto. Los propietarios de viviendas ubicadas en zonas con alto riesgo de inundación se enfrentaban a un coste del seguro del hogar cada vez más elevado.

La variabilidad de las inundaciones empeoró la situación. En 2010, solamente alrededor de 6.000 viviendas tuvieron siniestros relacionados con inundación, mientras que en 2007 hubo casi 70.000 (9). La industria debe buscar un equilibrio entre mantener tarifas competitivas para los asegurados y hacer frente al alto coste de los siniestros por inundación. Sin embargo, esto es poco consuelo para los habitantes de nuestras poblaciones costeras más bellas o para aquellas personas que quieran seguir viviendo en su casa de toda la vida. Para ellos el riesgo de inundación implica pagar primas muy altas o aceptar importantes franquicias en caso de siniestro.

El sistema vigente antes de Flood Re se basaba en la Declaración de Principios sobre el Seguro de Inundación, por la que las aseguradoras se comprometían a proporcionar seguro de inundación a los asegurados existentes y el Gobierno se comprometía a invertir en la gestión del riesgo de inundación (10). Estos principios se introdujeron en el año 2000 como solución temporal al problema. Sin embargo, limitaba la libertad de elección de los asegurados puesto que las aseguradoras solo tenían este compromiso con los ya existentes. Las aseguradoras nuevas podían decidir a quién le ofrecían seguro de inundación, y el compromiso no hacía ninguna referencia a la asequibilidad de este tipo de seguro. Más tarde, tanto el sector asegurador como el Gobierno decidieron que esta solución no era sostenible.

El Gobierno colaboró con el sector asegurador para crear Flood Re. El objetivo era disponer de un sistema que proporcionase cobertura de inundación asequible a los asegurados con alto riesgo de inundación y aumentar la disponibilidad y las opciones que ofrecen las aseguradoras a sus clientes. También se esperaba que este sistema fuese una medida transitoria con el fin de alcanzar primas asequibles que reflejen el nivel de riesgo, dentro de 25 años. Además, se intentó que el sistema ayudase a crear un terreno de juego en igualdad de condiciones para las aseguradoras entrantes y salientes en el mercado británico de seguros del hogar (11).

Las negociaciones entre el sector y el Gobierno tuvieron lugar durante 2014 y 2015, antes del lanzamiento formal del sistema en abril de 2016, con arreglo a la Ley de Aguas de 2014. El sector pagó más de 20 millones de libras (23 millones de euros) para afrontar los costes iniciales de implementación de Flood Re (12). El Parlamento acordó que Flood Re funcionase como una organización independiente, haciendo el mejor uso de  la experiencia del sector asegurador. Sin embargo, el gravamen legal impuesto a todas las compañías que ofrecen seguro del hogar requirió que esta organización debiera rendir cuentas directamente al Parlamento. 

Flood Re se diseñó con una duración fija. Su objetivo principal es ayudar a los asegurados que se enfrentan al riesgo de inundación en la actualidad. A largo plazo, pretende alentar  a otras partes interesadas a mejorar la gestión de las inundaciones. En febrero de 2016 se publicó un primer plan de transición, esbozando el camino que Flood Re contempla para la existencia futura de un seguro asequible para viviendas con alto riesgo de inundación en el mercado libre (13).

Flood Re permite que las aseguradoras transfieran la parte del riesgo de inundación de las pólizas de seguro del hogar que compran los asegurados a Flood Re (14), que recibe 180 millones de libras (206 millones de euros) por la aplicación de un gravamen sobre las aseguradoras del hogar, pagados proporcionalmente a la cuota de mercado de cada compañía.

El gravamen financia un programa de retrocesión de reaseguro para proteger el sistema por una responsabilidad máxima limitada a 2.100 millones de libras (2.400 millones de euros). En segundo lugar, permite que Flood Re ofrezca primas por debajo de las tarifas que normalmente aplican las aseguradoras a las propiedades con alto riesgo de inundación (aunque la prima sigue siendo lo suficientemente alta como para asegurar que las aseguradoras solo ceden a Flood Re las pólizas de alto riesgo). En tercer lugar, financia los pagos de siniestros. Todo esto asegura que la industria mantenga una gran proporción del riesgo de inundación de las viviendas, que puede cubrirse de forma asequible y rentable en el mercado libre. Si el gravamen de 180 millones de libras no fuera suficiente para que Flood Re alcanzase el nivel de capital requerido, se podría emitir un requerimiento obligatorio para financiación adicional del sector mediante un segundo gravamen (15).

Cuando un asegurado con una póliza del hogar que cuenta con el respaldo de Flood Re solicita una indemnización por inundación, sigue tratando directamente con su aseguradora. El coste de la indemnización es posteriormente reembolsado a la aseguradora por Flood Re. A cambio de asumir la transferencia de la parte del riesgo de inundación correspondiente a la póliza del hogar, Flood Re cobra a la aseguradora una prima que se tarifica según la escala impositiva del municipio, denominada “prima de reaseguro aceptado”.

Flood Re se centra en viviendas particulares más que en propiedades comerciales, puesto que no se encontraron evidencias de que hubiera defectos sistémicos en el mercado de seguros para propiedades comerciales, ni se consideró adecuado colocar a los propietarios individuales en un mercado que subsidia de forma cruzada a la actividad comercial. También se decidió que no se cubrieran viviendas construidas después de 2009, puesto que se correría el riesgo de incentivar el desarrollo urbanístico en áreas con riesgo de inundación.

La figura 1 muestra cómo funciona el sistema.

Figura 1. Principios básicos de Flood Re (16).

Flood Re se puso en marcha en abril de 2016. Desde el principio, el sistema permitió a las aseguradoras ofrecer primas competitivas y franquicias más bajas. En su primer año ofreció cobertura a 127.000 viviendas de todo el Reino Unido. 

Flood Re quería difundir la existencia del sistema, de modo que pudieran beneficiarse de él todos los asegurados potenciales. En septiembre de 2016 un equipo de Flood Re hizo una dura ruta ciclista desde Land’s End, en Cornualles, hasta John O’Groats, en Escocia: un recorrido de 1.800 Km desde el punto más suroccidental hasta el punto más nororiental de la isla de Gran Bretaña en una semana y media (Figura 2). El equipo se detuvo en áreas expuestas al riesgo de inundación para informar de la existencia del sistema y para actualizar la información a los medios locales sobre la mejora del apoyo ahora disponible para los propietarios (17).

Figura 2. El equipo ciclista de Flood Re en John O’Groats (Escocia) tras culminar su ruta de 1.800 Km a través de Gran Bretaña.

Flood Re sigue trabajando para lograr sus objetivos y ha recibido el apoyo de los medios de comunicación y de  políticos de todos los partidos.

Tras 18 meses, Flood Re ha respaldado 142.000 pólizas (18). También parece que las aseguradoras están reteniendo más pólizas de las que se estimaron en un principio, aumentando el nivel de cobertura para los habitantes de las áreas con riesgo de inundación más allá de la cobertura proporcionada por Flood Re.

Además ha mejorado la asequibilidad para los asegurados: cuatro de cada cinco propietarios con reclamaciones previas por inundación han visto una reducción en el precio de las pólizas a su alcance en más del 50%.

El sistema está cumpliendo su objetivo de aumentar la disponibilidad y la libertad de elección para los consumidores. Antes de la aparición de Flood Re, solo el 9% de los propietarios con reclamaciones previas por inundación disponían de ofertas de dos o más aseguradoras y ninguno podía obtener ofertas de cinco o más aseguradoras. En enero de 2018 la disponibilidad había mejorado, de modo que el 100% de los encuestados disponía de ofertas de cinco o más aseguradoras (19), y el 74% de los asegurados con reclamaciones previas por inundación pudo elegir entre, al menos, 10 aseguradoras.

Asimismo, Flood Re procura que haya un terreno de juego en igualdad de condiciones para las nuevas compañías en el mercado británico de seguros del hogar, ya que el gravamen de 180 millones de libras se recaudó proporcionalmente según la cuota de mercado de cada una (20).

Flood Re tha obtenido un amplio apoyo por parte del sector asegurador. Las pólizas con el apoyo de Flood Re están disponibles en más de 60 marcas de seguros, que representan al 90% del mercado del seguro del hogar (21).

También se ha conseguido una situación financiera sólida, con reservas importantes desde el primer año. El ratio de solvencia del capital fue 237% a fecha de marzo de 2017 y la compañía recibió una calificación preliminar de A- (estable) por Standard and Poor’s.

Flood Re dejará de funcionar en 2039, que es cuando se espera que el sistema  ya no sea necesario. El objetivo final es crear un mercado de seguros del hogar con primas asequibles que reflejen el nivel de riesgo, con un seguro de inundación para viviendas accesible y de amplia disposición. La mayoría de las acciones necesarias para reducir el coste del seguro del hogar no dependen directamente de Flood Re. Por ejemplo, el sistema no tiene ningún control sobre las inversiones para defenderse contra las  inundaciones, los códigos de edificación, el comportamiento de los asegurados o la política de cambio climático. Sin embargo, Flood Re desempeñará un papel importante, animando a un esfuerzo de mayor espectro para afrontar las inundaciones. Por lo tanto, Flood Re actuará como coordinador, trabajando con todas las partes interesadas para lograr que el Reino Unido adopte medidas concretas de modo que en el escenario sin Flood Re posterior a 2039, las viviendas en las zonas inundables del Reino Unido puedan seguir teniendo acceso a los productos de seguro del hogar que han hecho posible en la actualidad la puesta en marcha del sistema. Las ideas preliminares sobre la transición a tarifas que reflejen el nivel de riesgo se esbozaron en el primer Plan de Transición de febrero de 2016 (22), que se actualizará en un documento a publicar a lo largo de 2018.

Como parte de los preparativos para su transición, Flood Re está encargando trabajos de investigación sobre la mejor vía para pasar a primas que reflejen el nivel de riesgo y sean asequibles. Asimismo estudia cómo incentivar que las propiedades incorporen medidas de resiliencia y resistencia (PFR, por sus siglas en inglés). Esto se refiere a  una variedad de productos que puedan ofrecer protección a una vivienda frente a las inundaciones, como por ejemplo puertas estancas, cámaras aislantes a prueba de inundación y válvulas anti-retorno. Flood Re ha encargado un estudio a la Universidad del Oeste de Inglaterra para explorar la viabilidad financiera de las medidas PFR, incluyendo tanto las reparaciones posteriores a la inundación como las intervenciones proactivas para aumentar la resiliencia. Este estudio aún está incompleto, pero las conclusiones internas sugieren que las medidas PFR son beneficiosas y juegan un papel importante en la gestión del riesgo de inundación.

Un segundo informe, en colaboración con la Social Market Foundation (SMF), buscaba las opciones disponibles para incentivar la adopción de medidas PFR (23). Este informe evaluó la aplicabilidad de políticas como “a la tercera va la vencida”, por la que se prohibiría ceder a Flood Re la póliza de una propiedad que se ha inundado tres veces y no ha adoptado medidas PFR. El informe de PFR rechazó esta posibilidad porque solo tendría un efecto marginal en la adopción de medidas PFR y, en último extremo, se desviaría del objetivo primordial de Flood Re de aumentar la disponibilidad de un seguro del hogar asequible. También se evaluó el enfoque positivo como otra opción: recompensar a los que apliquen medidas PFR con primas más bajas. Flood Re cree que esta medida tiene potencial puesto que existen precedentes en otras áreas del seguro del hogar, como por ejemplo sucede con la instalación de detectores de humo o de cerraduras de seguridad.

Por lo tanto, Flood Re desea concienciar a los asegurados sobre el riesgo de inundación para animarles a adoptar medidas que aumenten su resiliencia. Una manera de hacerlo, que ha tenido mucho impacto, ha sido la convocatoria de un concurso nacional para encontrar a los héroes locales contra las inundaciones. Con el apoyo de una campaña publicitaria difundida en la radio y en los periódicos locales por los parlamentarios que representan a comunidades con riesgo de inundación y en las redes sociales, se captaron nominados procedentes de todas las partes del país. La competición culminó con una ceremonia de entrega en la sede del Parlamento con la presencia de la Subsecretaria de Estado de Medio Ambiente y responsable de la política de inundaciones, la diputada Thérèse Coffey. Flood Re, en asociación con las aseguradoras Covea y NFU Mutual, ofrecía un premio para el ganador de 10.000 £ (11.400 €) destinado al refuerzo de las medidas anti-inundación en su área. Tras un proceso exhaustivo, una competencia intensa y con muchas nominaciones de gran valor, la ganadora final fue Geraldine Brown (Figura 3). El tribunal la galardonó por su papel a la hora de ayudar a su comunidad, cuando más falta hacía, en un momento de graves inundaciones. Contribuyó a crear un centro de contacto de emergencias y habilitó la parroquia de su pueblo, Yalding, en Kent, como refugio (24).

Figura 3. De izquierda a derecha, Thérèse Coffey, Subsecretaria de Estado de Medio Ambiente, Geraldine Brown, galardonada con el premio al campeón local contra las inundaciones y Andy Bord, Director General de Flood Re.

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